近二十年以來(lái)，伴隨著城市化的進(jìn)程，中國(guó)的城市污水排放量不斷增加，城市污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，污水處理率呈逐年上升的趨勢(shì)(從2000年的34.25%提高到2015年的91.97%)。截至2015年底，全國(guó)城市污水處理廠共計(jì)1944座，處理能力達(dá)1.4億立方米/日，污水處理廠集中處理率達(dá)87.97%。總體上中國(guó)污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，城市污水處理廠建設(shè)規(guī)模大幅提升。作為一種準(zhǔn)公共物品，城市污水處理廠通常由政府直接運(yùn)營(yíng)或委托第三方運(yùn)營(yíng)，若監(jiān)管不善則可能出現(xiàn)效率低下、信息不對(duì)稱等問(wèn)題，進(jìn)而無(wú)法確保達(dá)標(biāo)排放。如何確保城市污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，確保污水處理廠的排放管理與收納水體水質(zhì)管理目標(biāo)相一致已成為當(dāng)前一大重要挑戰(zhàn)。本文梳理了中國(guó)城市污水處理廠排放管理政策體系的發(fā)展情況，分析并總結(jié)了美國(guó)污水處理廠排污許可證制度經(jīng)驗(yàn)，以期提供有益借鑒。 污水處理廠集中處理率：指通過(guò)污水處理廠處理的污水量與污水排放總量的比率。 一、中國(guó)城市污水處理廠排放管理政策體系的發(fā)展 中國(guó)城市污水處理廠排放管理政策體系包含了政府針對(duì)污水處理廠建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及排放管理的總體性要求和具體執(zhí)行規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》(2015)規(guī)定實(shí)行總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度和排污許可管理制度等環(huán)境保護(hù)基本制度。城市污水處理廠排放管理政策體系包括了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等各個(gè)層級(jí)的政策。《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》(2013)確定了污水處理廠管理的目標(biāo)是達(dá)標(biāo)排放，這個(gè)“標(biāo)”指《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)，是一個(gè)國(guó)家行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)還包括一系列配套政策，例如環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范、污染源自動(dòng)監(jiān)控要求等。同時(shí)，城市污水處理廠作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄中的一類，還需要遵循相應(yīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)要求。此外，2016年出臺(tái)的《排污許可證管理暫行規(guī)定》(2016)要求城鎮(zhèn)或工業(yè)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位要實(shí)行排污許可管理。
1. 排放標(biāo)準(zhǔn)
除國(guó)家層面上執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)外，部分省市還出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)，例如北京市《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB 11/890-2012)、天津市《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB 12/599-2015)等。這些標(biāo)準(zhǔn)都是基于技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，與所排入的受納水體水質(zhì)無(wú)關(guān)。基本控制項(xiàng)目的常規(guī)污染物標(biāo)準(zhǔn)值分為一級(jí)A、一級(jí)B、二級(jí)和三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，選擇控制的污染物標(biāo)準(zhǔn)并未強(qiáng)制要求執(zhí)行。國(guó)家層面的污染物控制指標(biāo)有化學(xué)需氧量、氨氮兩項(xiàng)，對(duì)于有機(jī)污染物、重金屬等非常規(guī)污染物沒(méi)有提出控制要求。
2. 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是“預(yù)防類”的事前管控政策，是在污染源建設(shè)前對(duì)可能造成的環(huán)境污染做出評(píng)估，從而降低項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施需要遵循《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定，環(huán)評(píng)分類管理名錄第144條和第145條對(duì)生活和工業(yè)污水集中處理設(shè)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)等級(jí)作出說(shuō)明，日處理10萬(wàn)噸及以上的生活污水處理廠需要編制環(huán)評(píng)報(bào)告書。總體上看環(huán)評(píng)制度對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行之后的管理還較弱，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的“全過(guò)程”管理。
3. 排污許可證制度
2016年底，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，規(guī)定排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書，明確了排污許可證制度在我國(guó)污染源排放控制中的核心地位。隨后，環(huán)保部出臺(tái)《排污許可證管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)，要求城鎮(zhèn)或工業(yè)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位要納入排污許可管理，禁止無(wú)證排污或不按證排污。《暫行規(guī)定》將排污許可制度定義為“環(huán)境保護(hù)主管部門依排污單位的申請(qǐng)和承諾，通過(guò)發(fā)放排污許可證法律文書形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據(jù)排污許可證對(duì)排污單位實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度”。《暫行規(guī)定》發(fā)布了排污許可證樣本，主要內(nèi)容包括排污單位基本情況、大氣污染物排放、水污染物排放、環(huán)境管理要求等。目前試點(diǎn)排污許可證的申請(qǐng)?jiān)谂盼墼S可信息管理平臺(tái) [1] 進(jìn)行，排污單位通過(guò)平臺(tái)填報(bào)并提交許可證申請(qǐng)，然后政府相關(guān)核發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核并決定是否受理。
根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，要求按行業(yè)分步實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源的全覆蓋，率先對(duì)火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國(guó)基本完成排污許可證核發(fā)。根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》，針對(duì)污水處理及其再生利用，將于2019年實(shí)施排污許可證管理。
二、美國(guó)城市污水處理廠排污許可證制度分析
1. NPDES許可證制度的發(fā)展
美國(guó)《清潔水法》(CWA)下的國(guó)家污染物排放消除制度(National Pollutant Disge Elimination System，NPDES)是點(diǎn)源排放控制政策的核心，該制度對(duì)美國(guó)水污染控制與水環(huán)境改善發(fā)揮了顯著的作用。NPDES的實(shí)施范圍包括任何向美國(guó)水體排放污染物的點(diǎn)源設(shè)施，其中公共污水處理設(shè)施(POTWs)即通常所講的污水處理廠就屬于點(diǎn)源中重要的一類。NPDES制度的發(fā)展有三個(gè)特點(diǎn)：一是污染控制內(nèi)容不斷更新和完善。1977年以前污染控制重點(diǎn)集中在常規(guī)污染物和部分金屬，1977年之后排放控制重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了毒性污染物(toxics)，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)污染物行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，每三年進(jìn)行一次審查及更新;二是污染源范圍不斷擴(kuò)大。1972年修正案生效后，約6萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)污水處理廠和一定規(guī)模的工業(yè)源就發(fā)放了許可證(之后數(shù)量不斷增加)，1980年又將雨水排放加入了許可證的管理范圍;三是管控程度越發(fā)嚴(yán)格。最初的排放控制以基于技術(shù)的排放限值為主，聯(lián)邦EPA制定了行業(yè)排放限值導(dǎo)則，1987年之后各州針對(duì)具體水體制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了基于水質(zhì)的排放限值。
公共污水處理設(shè)施(Publicly Owned Treatment Works，簡(jiǎn)稱POTWs)指隸屬于州政府或市政廳的污水處理設(shè)施，包括“任何用于儲(chǔ)存、處理、循環(huán)和回用城市污水以及工業(yè)廢水的設(shè)備和系統(tǒng)”，還包括“輸送污水進(jìn)入POTW處理廠的下水井、管道和其他載體”。POTW一詞也說(shuō)明市政廳(municipality)對(duì)排向該處理設(shè)施的間接排放源以及該處理設(shè)施的排放享有管轄權(quán)。
2. NPDES許可證內(nèi)容
所有NPDES許可證至少包括下列五部分內(nèi)容：(1)封面(Cover Page)：包括許可證持有者的名稱及地點(diǎn)、排放授權(quán)聲明以及授權(quán)排放的具體位置清單。(2)排放限值(Effluent Limitations)：排放限值分為基于技術(shù)和基于水質(zhì)兩類，當(dāng)基于技術(shù)的排放限值無(wú)法保障所排入受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，則需要制定基于水質(zhì)的排放限值。許可證編寫者在起草許可證時(shí)，大部分時(shí)間均花在根據(jù)適用的技術(shù)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定合適的排放限值。(3)監(jiān)測(cè)和報(bào)告要求(Monitoring and Reporting Requirements)：用于表征廢水和受納水體特征、評(píng)估廢水處理效率以及確定是否符合許可證條款。(4)特別條款(Special Conditions)：用于補(bǔ)充定量排放限值的條款。以POTWs為例，還應(yīng)考慮在許可證中納入污泥管理、合流制溢流污水(CSO)管理、暴雨管理、預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。(5)標(biāo)準(zhǔn)條款(Standard Conditions)：預(yù)先建立的適用于所有NPDES許可證的條款，描述NPDES許可證的法律、行政和程序要求。
3. POTWs排放標(biāo)準(zhǔn)
美國(guó)環(huán)保局(EPA)為POTWs制定了二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)，并為某些類型的POTWs制定了替代標(biāo)準(zhǔn)(等效二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn))。這兩種標(biāo)準(zhǔn)奠定了POTWs制定基于技術(shù)排放限值的基礎(chǔ)。基于水質(zhì)的排放限值根據(jù)POTW的具體特性及其受納水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定。許可證中的最終排放限值以基于技術(shù)和基于水質(zhì)排放限值中更為嚴(yán)格的為準(zhǔn)。
1)基于技術(shù)的排放限值
Ÿ • 二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)
在聯(lián)邦法規(guī)(CFR)第133章中，EPA公布了二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)(Secondary Treatment Standards)，該標(biāo)準(zhǔn)建立在對(duì)采取物理和生物處理措施去除可生物降解有機(jī)物和懸浮固體的POTWs的績(jī)效數(shù)據(jù)的評(píng)估之上，污染物指標(biāo)包括生化需氧量(BOD5)、總懸浮固體(TSS)和pH，詳見(jiàn)表1。
可以看出，美國(guó)對(duì)市政污水處理廠制定的污染物排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了兩個(gè)時(shí)間尺度——30日平均(月平均)和7日平均(周平均)，更注重在一定時(shí)間段內(nèi)判定是否達(dá)標(biāo)，從而考察POTWs的長(zhǎng)期穩(wěn)定性能。同時(shí)，在BOD5和TSS濃度排放限值的基礎(chǔ)上，二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)還納入了85%的去除率要求，建立初衷是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)基本目標(biāo)：①鼓勵(lì)市政府從衛(wèi)生下水道系統(tǒng)減少大量滲漏和入流;②防止設(shè)施對(duì)廢水進(jìn)水故意稀釋。去除率百分比的設(shè)定從多個(gè)角度保證了污染物處理的有效程度。 | 
